《國有土地上房屋征收和補償條例》解讀

    經國務院領導批準，國務院法制辦20日全文公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，以征求社會各界意見。

 

    一樁樁慘烈的中國式拆遷悲劇發生，令國有土地房屋征收補償立法備受全社會高度關注。從此次公布的征求意見稿中，人們可以看到，新條例的立法理念與設計思路，充分彰顯“維護‘公共利益’，保障被征收人的合法權益”的鮮明特色，并在公益維護與私權捍衛的交叉碰撞之間，力求達到雙贏平衡。

 

 

 

    征求意見稿規定，為了“公共利益”的需要，對國有土地上單位、個人的房屋實行征收以及對被征收房屋的所有權人給予補償的，適用本條例。

 

    明確這點，不僅意味著長期以來在拆遷活動中頻頻暴露的“官商合謀”將被封殺，而且宣告，將“公共利益”征收與商業開發征收混為一談的拆遷模式，將徹底退出歷史舞臺。

 

    我國2004年憲法修正案為保護公民個人合法的私有財產，規定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能進行征收或者征用。

 

    但什么是“公共利益”，如何界定？成為立法的一大難點。專家學者認為不能過大，實務部門認為不能過窄。有學者指明，“公共利益”的界定，直接關系到對公民私有財產的保護力度以及地方政府的強拆空間。

 

    征求意見稿以列舉式的方式，明確“公共利益的需要”包括：國防設施建設；國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造；國家機關辦公用房建設以及法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。

 

 

 

    征求意見稿規定，縣級以上地方人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。

 

    這就是說，實施公益性征收、補償的主體只有一個，那就是政府。

 

    明確政府是征收補償的主體，是對現行操作的徹底顛覆。過去，制度設計的，就是政府躲在幕后，由拆遷人即開發商向政府申請拆遷許可，獲批后由開發商實施拆遷。而成為拆遷主體的開發商，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標準，并且把拆遷負擔轉嫁到房價里。由此導致的拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級。

 

 

 

    征求意見稿第10條規定，縣級以上地方人民政府在組織有關部門論證后，應當將房屋征收目的、房屋征收范圍、實施時間等事項予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。公告時間不得少于30日；但是，房屋征收范圍較大的，公告時間不得少于60日。

 

    縣級以上地方人民政府應當將被征收人、公眾和專家意見的采納情況、不采納情況及理由及時公告。

 

    征求意見稿第14條規定，縣級以上地方人民政府應當將房屋征收決定予以公告。公告應當載明房屋征收目的、房屋征收范圍、實施時間和行政復議、行政訴訟權利等事項。

 

    征求意見稿在征收程序中，突出強調了被征收人的知情權、參與權等。

 

 

 

    征求意見稿規定，被征收人以及與房屋征收決定有關的利害關系人對縣級以上地方人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

 

     這是一個新規定。突破只能對補償、安置可以提起復議或訴訟的局限。

 

    征收者與被征收者在征收階段產生的爭議，通常因是否屬于“公共利益”而起。在這個問題上，過去政府既是運動員也是裁判員，一手遮天，每每讓被征收人感到缺乏一個平等的說理平臺。

 

    對征求意見稿的這一規定，北京大學法學院副院長沈巋教授認為：“這一點非常重要，因為‘公共利益’確實存在模糊地帶。從美國的經驗看，法院在同一件事情上也會有截然相反的判決。但非常重要的一點是，政府必須在法庭上接受被征收人關于‘公共利益’是否存在的挑戰，政府必須舉證證明自己的‘公共利益’主張究竟在什么地方�！�

 

    他表示，這是讓更多的民眾終接受政府決定的機會，也是政府重新審視自己決定是否周全的機會。

 

 

 

    征求意見稿規定，因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。政府應當將征求意見的情況及時公布。

 

    征求意見稿還規定，因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方人民政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意；危舊房改造的補償協議，在簽約期限內簽約率達到三分之二以上的，方可生效。

 

    打著危房房改造的旗號，一些地方政府與開發商聯手行強拆之實，踐踏被征收人的私有財產權。征求意見稿的規定，有可能將明顯放慢舊房改造步伐。

 

 

 

    征求意見稿規定，房屋貨幣補償額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。

 

    被征收房屋的房地產市場評估價格由具有相應資質的房地產價格評估機構，按照房地產估價規范和有關規定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格。

 

    房地產價格評估機構，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。

 

    因補償談不攏，不知釀成了多少拆遷悲劇。

 

    征求意見稿的這一規定，至少有兩大看點：一是明確評估價“不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格”；二是強調評估機構的中立性。現在，許多被征收人都認為，評估機構不中立，因為都是政府單方指定的。征求意見稿改進為“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”，即被征收人說了算。

 

    如果評估機構或估價師出具虛假或者有重大差錯的估價報告的，還將面臨被警告、吊銷資質、被追究刑事責任等制裁。這是征求意見稿在法律責任中的規定。

 

 

 

    征求意見稿規定，補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換，或者實行貨幣補償與房屋產權調換相結合的形式。

 

    因危舊房改造的需要征收房屋并進行住宅建設的，被征收人享有回遷的權利。除征收租賃房屋外，被征收人可以選擇補償方式。

 

    提供靈活多樣的選擇，體現了對被征收人的尊重。

 

 

 

    征求意見稿規定，房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷。

 

    2009年11月27日，貴州博宇房地產公司組織數十人，攜帶鋼管、撬棍和封口膠，對普陀巷9住戶8間門面房進行暴力拆遷，13名正在熟睡的住戶被強行拽上汽車拖離現場。這一野蠻拆遷，終釀成群體性事件。

 

    根據征求意見稿，如果房屋征收部門及其委托實施征收補償與搬遷的單位違法上述規定，不僅造成的損失要賠償，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，將依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予處分。

 

 

 

    征求意見稿規定，對房屋征收范圍內的違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償，并依法拆除；對未超過批準期限的臨時建筑，應當給予適當補償。

 

    對違法建筑拆除是否補償問題，一直以來都存在補與不補的爭議。

 

    補，是因為一些違法建筑的長期存在，與政府職能部門不作為有關，政府應當為失職買單；不補，是因為那樣對守法者明顯不公平。

 

    征求意見稿堅持了“不予補償，并依法拆除”的立場。

 

 

 

    征求意見稿在附則中規定，非因“公共利益”的需要實施的拆遷，應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃，并依法辦理有關審批手續，由建設單位編制具體實施方案，報經房屋征收部門批準后，按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協議。建設單位、受委托實施拆遷的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式或者以暴力、脅迫以及其他非法手段實施拆遷。

 

    區別于公益性搬遷，非“公共利益”的拆遷，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易，不存在地方政府介入問題，講究的是雙方協商。

 

    根據征求意見稿，縣級以上地方人民政府對商業拆遷進行監督管理。

 

 

中國城市房屋拆遷制度始于上個世紀90年代。

 

    1991年6月1日，國務院發布我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》，以配套當時的《城市規劃法》。

 

    1994年7月5日，我國出臺《城市房地產管理法》，由此拉開了房地產市場化序幕，開發商成為中國城鄉建設的主力軍。就在當年，中國開始推行分稅制改革，地方政府開始逐漸倚重土地財政。

 

    2001年6月7日，國務院常務會議通過了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，并于當年7月1日起實施。修改后的條例，仍然沒有區分公益和商業拆遷，其運作模式依然是建設單位向政府申請拆遷許可，獲批后實施拆遷，發生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷。由于在拆遷問題上，地方政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者，無形中充當了強拆的支持者，理論上為“官商合謀”提供了現實的便利，這逐漸發展成為拆遷矛盾的根源。

 

    2007年3月16日，《物權法》出臺。該法第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產應當依法給予拆遷補償、維護被征收人的合法權益，征收個人住宅的還應當保障被征收人的居住條件�！�

 

    2007年8月30日，《城市房地產管理法修正案》通過。其中規定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”

 

    2007年12月14日，在國務院第200次常務會議上，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》是第一項議題。會議認為，這個條例直接關系人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務院常務會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務院決定公布施行。

 

    2008年以來，盡管我國遭受國際金融危機沖擊，但相關立法仍在進行中，據介紹，國務院法制辦在近兩年時間里，配合建設部門，進一步加強了理論研究，并到廣州、大連展開調研，與被拆遷人進行座談。同時，國務院法制辦對拆遷條例修改中遇到的所有問題，進行了全面梳理，對草案進行了不斷修改完善。特別需要說明的是，在此期間，國務院法制辦還密切重視輿情收集，對征收、拆遷上發生的新問題、新動向，做到適時跟蹤、了解、分析，作為立法參考。