我國高等職業教育法規與政策探析

摘要；20-~-紀90年代以來，我國高職法規政策建設取得了很大的成績，但仍然存在著一些不足，大力發展高職的決策與某些現行政策之間仍然存在著矛盾。本文在分析高職法規政策建設成績與問題的基礎上，提出若干改進意見。關鍵詞：高等職業教育；法規；政策中圖分類號：G710；DF36；C40-011.8  文獻標識碼：A  文章編號：1008-3219(2003)04-0013-03
    20世紀80年代之初，由于高等職業教育還處在初創時期，法規建設尚處于空白，政策建設也比較薄弱。盡管《中共中央關于教育體制改革的決定》等文件提出要積極發展高等職業教育的目標，但這些政策主要局限于宏觀層面上，至于高職究竟是什么、怎樣發展等具體問題則較少涉及。隨著市場經濟的逐步確立和現代化建設的不斷發展，對各類技術應用性人才的需要大大增加，高職發展進入一個新階段。與此相適應，一些高職法規、政策也陸續出臺。

    一、近10年我國高職法規、政策建設的主要成績

    (一)確立了高等職業教育的法律地位
    1996年5月15日，全國人大通過的《中華人民共和國職業教育法》規定：“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育。”“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施，或者由普通高等學校實施。”這是我國第一次把高等職業教育以法律的形式固定下來。1998年，《中華人民共和國高等教育法》頒布，其中第68條規定：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”這進一步確立了高等職業教育的法律地位。

    (二)明確了高等職業教育的根本任務
    1999年國務院批轉的教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》(以下簡稱《教育振興行動計劃》)中提出：“高等職業教育必須面向地區經濟建設和社會發展，適應就業市場的實際需要，培養生產、服務、管理第一線需要的實用人才，真正辦出特色。主動適應農村工作和農業發展的新形勢，培養農村現代化需要的各類人才。”1999年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步指出：“高等職業教育是高等教育的重要組成部分。要大力發展高等職業教育，培養一大批具有必要的理論知識和較強的實踐能力，生產、建設、管理、服務第一線和農村急需的專門人才。”

    (三)提出了發展高等職業教育的多種途徑
    1994年，全國教育工作會議明確提出“通過現有的職業大學、部分高等專科學校和獨立設置的成人高校改革辦學模式，調整培養目標來發展高等職業教育。仍不滿足時，經批準利用少數具備條件的重點中等專業學校改制或舉辦高職班等方式作為補充來發展高等職業教育”的基本方針。這就是著名的“三改一補”發展高職的方針。《教育振興行動計劃》則在重申原來的“三改一補”發展方針之外，還提出“部分本科院校設立高等職業技術學院”。 1999年1月，教育部、國家計委關于印發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》更明確提出高等職業教育由以下機構承擔：短期職業大學、職業技術學院、具有高等學歷教育資格的民辦高校、普通高等專科學校、本科院校內設立的高等職業教育機構(二級學院)、經教育部批準的極少數國家級重點中等專業學校、辦學條件達到國家規定合格標準的成人高校等。這樣就形成“六車道”一起辦高職的繁榮局面。

    (四)改革了高等職業教育的管理體制
     《教育振興行動計劃》提出：“要通過試點逐步把高等職業教育的招生計劃、入學考試和文憑發放等方面的責權放給省級人民政府和學校，省級人民政府在國家宏觀指導下，對本地區高等職業教育的現有資源進行統籌。”同年1月的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》中決定：“在1999年普通高等教育年度招生計劃中，安排10萬人專門用于部分省(市)試行與現行辦法有所不同的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育。”規定“按新的管理模式和運行機制舉辦的高等職業技術教育為專科層次學歷教育，其招生計劃為指導性計劃，教育事業費以學生繳費為主，政府補貼為輔。畢業生不包分配，不再使用《普通高等學校畢業生就業派遣報到證》，由舉辦學校頒發畢業證書，與其他普通高校畢業生一樣實行學校推薦、自主擇業。”“國家主要負責高等職業技術教育的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理，制定基本統一的質量標準、管理辦法，編制年度指導性計劃，審定舉辦學校的資格，以及對試辦情況進行監督檢查。對這部分高等職業技術教育，國家不再統一印制畢業證書內芯。”

    (五)制定了高等職業學校的設置標準
    1997年，原國家教委頒布了《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》。2000年3月，教育部在此基礎上頒布《高等職業學校設置標準(暫行)》。這個文件對高職學校校系兩級領導的配備、專兼職教師隊伍、土地和校舍面積、實習實訓場所、教學儀器設備和圖書資料、課程與專業設置、基本建設投資和正常教學等各項工作所需的經費等條件作了規定。文件還提出新建高等職業學校應在四年內在規模、師資、圖書設備、教學管理等方面應達到的基本要求。

    (六)推動了示范性高職院校的建設
    1995年，原國家教委發布《關于開展建設示范性職業大學工作的通知》，提出“在專業改革的基礎上建設一批示范性學校，逐步帶動職業大學總體辦學水平的提高，促進職業大學的健康發展”。提出了示范性職業大學建設的目標要求，共九點。其中對于學校規模硬件方面的要求是：“在校生規模達到3000人以上；占地面積250畝以上；建筑面積8萬平方米以上；圖書總數25萬冊以上；實驗實習設備總值1200萬以上。”1999年的《教育振興行動計劃》中進一步提出：“挑選30所現有學校建設示范性職業技術學院。”

    (七)總結了高職人才培養模式的主要特征
    2000年1月，《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》歸納了高職高專教育人才培養模式的基本特征是：以培養高等技術應用性專門人才為根本任務；以適應社會需要為目標，以培養技術應用能力為主線設計學生的知識、能力、素質結構和培養方案；畢業生應具有基礎理論知識適度、技術應用能力強、知識面較寬、素質高等特點；以“應用”為主旨和特征構建課程和教學內容體系；實踐教學的主要目的是培養學生的技術應用能力，并在教學計劃中占有較大比重；“雙師型”教師隊伍建設是提高高職高專教育教學質量的關鍵；學校與社會用人部門結合、師生與實際勞動者結合、理論與實踐結合是人才培養的基本途徑。高職高專不同類型院校都要按照培養高等技術應用性專門人才的共同宗旨和上述特征，相互學習，共同提高，協作攻關，各創特色。

    (八)探索了高職人才培養的具體措施
    《教育振興行動計劃》提出：“設立職業教育課程改革和教材建設基金，實施課程改革和教材建設規劃。”“依托普通高等學校和高等職業技術學院，重點建設50個職業教育專業教師和實習指導教師培養培訓基地，地方也要加強職業教育師資培訓基地建設。” 2000年1月，《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》全面提出了改革高職高專人才培養的若干具體措施。內容涉及教育思想觀念轉變，專業設置和專業人才培養方案的制定，課程和教學內容體系改革，實踐教學體系改革，教學方法和考試方法改革，師資隊伍建設以及教學與生產、科技工作以及社會實踐相結合，教學管理等多個方面，并決定組織實施《21世紀高職高專教育人才培養模式和教學內容體系改革與建設項目計劃》。

    (九)構建不同層次的職業教育之間以及普通高等教育與職業技術教育之間的立交橋
    《教育振興行動計劃》提出：“要逐步研究建立普通高等教育與職業技術教育之間的立交橋，允許職業技術院校的畢業生經過考試接受高一級學歷教育。”“加快發展高等職業教育的步伐，探索多種招生方法，中等職業學校畢業生中有一定比例(近期 3％左右)可進入高等職業學校學習；普通高中畢業生除進入普通高等學校外，多數應接受多種形式的高等職業教育，提高素質。”“依據《教育法》和《職業教育法》，要努力建立符合我國國情特點的職前與職后教育培訓相互貫通的體系，使初等、中等和高等職業教育與培訓相互銜接，并與普通教育、成人教育相互溝通、協調發展。”1999年出臺的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步指出：“構建與社會主義市場經濟體制和教育內在規律相適應，不同類型教育相互溝通、相互銜接的教育體制，為學校畢業生提供繼續學習深造的機會。職業技術學院(或職業學院)可采取多種方式招收普通高中畢業生和中等職業學校畢業生。職業技術學院(或職業學院)畢業生經過一定選拔程序可以進入本科高等學校繼續學習。”

    二、近年來高職政策中存在的問題

    (一)高職發展的主渠道不明
     通過“三改一補”發展高職的政策，總體思路是可取的，但仔細分析會發現，“三改”的三類學校在中國高教系統中一直屬于較為薄弱的環節，而且近 20年規模高速擴展過程中有多年形成的許多老問題，如科類結構不合理、高職特色和專科特色不突出、辦學條件差等問題仍然沒有得到很好解決。把這三類學校作為發展高職的主渠道似乎勉為其難。同時，很多專科學校對高職也沒有太多熱情，即使為了擴大生源而辦高職，大多與職業教育的觀念、培養目標、教學模式、實踐條件等有較大差別。與此形成鮮明對比的是，重點中專長期搞職業教育，辦學條件好，師資力量強，實踐基地多，比多數“三改”學校更適合舉辦高等職業教育。所以，重點中專僅僅作為“補充”似乎沒有發揮它的應有作用。

    (二)“新模式新機制”政策存在失誤
    “新高職”政策的核心內容是對高職畢業生不包分配，不發教育部印制的畢業證內芯，不發普通高等學校畢業生就業派遣報到證，教育事業費以學生繳費為主，省級財政補貼為主(實質就是按教育成本的高收費)，此即“三不一高”。從高等教育改革目標來看，“三不一高”政策應該是市場經濟條件下所有高等學校改革的方向，而剛剛出土需要扶植的高職，卻要首先單獨承擔沖破中國干百年來傳統習慣勢力的重任，有失公允。僅以高收費而言，專科生、本科生每年收學費3000元至4000元左右，高職生每年竟要收比這高1.5到2倍以上的學費，投入與回報又難以成比例，誰又甘愿背此重負?顯然，這一政策對高職的發展會產生相當消極的影響。

    (三)“本科院校辦新高職”的政策值得商榷
    根據《教育振興行動計劃》的有關精神，全國已有100多所本科大學創辦高等職業學院或高等技術學院，其中包括一些重點大學。由于新高職是專科層次，所以絕大多數的大學高職院辦的都是專科層次的高職。筆者認為，在目前我國已經有“三改一補”和民辦學校發展專科高職的情況下，本科大學再來辦高職專科，重復其他高職模式的培養路子，不僅難以發揮大學的獨特優勢，而且也會對獨立設置的高職高專院校造成不良的沖擊。

    三、關子建立健全高職法規、政策的幾點建議

    (一)制定一部《高等職業教育法》
    現有《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》等法規專門涉及高職的地方不多，且多是目標性、原則性的。要想使高等職業教育有全面的權威法規的保障，應出臺一部《高等職業教育法》，對高職性質、任務、管理職責、舉辦學校。等用法律形式規定下來。

    (二)給予優惠政策，積極扶持條件O．i-l-的重點中專改辦職業學院
    重點中專改制的職業學院要以培養高級技術工人為主，以滿足當前企業對高級技術工人的急需。

    (三)加大高職投入力度，改革“三不一高”政策
    通過相關政策，使高職學生享受與其他大學生同樣的待遇。同時，為了鼓勵學生接受高職，對那些邊遠地區、不發達地區家庭經濟困難而樂于接受高職教育的學生，國家應制定相應的政策措施，像過去對師范、農林、地礦等校學生那樣實行優惠政策，采取獎學金、貸學金、減免學費等措施鼓勵學生上高職，限制、控制高職高收費。

    (四)適度發展本科層次的高職教育
    雖然本科高職在我國才剛剛起步，但可以預見，以后幾年將有一個較快的發展。一方面因為國家經濟建設需要大量的高層次技術應用性人才；另一方面，廣大受教育者也有接受本科層次高職教育的需要。同時，由于近年來專科高職出現招生難、就業難等問題，這已經在很大程度上影響到高職教育的正常發展。所以，應注重適度發展本科高職。筆者認為，發展本科高職首先要轉變觀念。在專科高職招生就業都相當困難的形勢下，我們不能死抱著“現階段就是要以發展專科層次高職為主”的教條不放，這樣可能會造成更大的人才和資源浪費。因此，本科高職要適度發展，并終在我國建立從專科、本科到研究生的完整的高職教育體系。